О нормировании сбросов сточных вод, ПДК и экологических платежах

Аннотация

Обоснованность системы нормирования сбросов сточных вод влияет на экономическое положение большинства предприятий водопроводно-канализационного хозяйства и других водопользователей. Показана взаимосвязь между эколого-правовыми актами в сфере нормирования сбросов сточных вод в водные объекты и экономическими показателями работы водопользователей. Дана оценка влияния величины предельно допустимой концентрации на норматив допустимого сброса. Рассмотрены проблемы в нормативно-технической базе системы экологического нормирования. Обозначены противоречия между охраной водных объектов, развитием экологических и водохозяйственных правоотношений в рамках бюджетно-тарифного регулирования.

Ключевые слова

предельно допустимая концентрация , нормирование сбросов сточных вод , нормативы допустимого сброса , экологические платежи , экономический механизм охраны водных объектов

Скачать статью в журнальной верстке (PDF)

В последнее время на страницах специализированных журналов и в Интернете развернулась серьезная дискуссия по вопросам реформирования системы экологического нормирования. Особо скрупулезно разбирается система нормирования сбросов загрязняющих веществ от выпусков хозяйственно-бытовых сточных вод в водные объекты. От обоснованности нормирования зависит экономическое положение большинства предприятий водопроводно-канализационного хозяйства и других водопользователей.

В том, что система нормирования сбросов нуждается в реформировании, не сомневается практически никто из водопользователей. Специалисты местных подразделений ведомств Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Роспотребнадзора, Росрыболовства также подтверждают целесообразность внесения изменений. Официальная же позиция Минприроды РФ направлена на дальнейшее ужесточение требований к водопользователям без учета технических и финансовых возможностей. Действующая система нормирования не соблюдает баланс интересов водопользователей и контролирующих органов, особенно в вопросе компенсации негативного воздействия на окружающую среду.

Основная идея действующего законодательства по нормированию сбросов от стационарных выпусков, заложенная в правовые нормы, не вызывает особых возражений и сводится к определению массы загрязняющих веществ в сточных водах, максимально допустимых при отведении в данном пункте водного объекта в единицу времени, с целью обеспечения норм качества воды в контрольном пункте (створе) водоисточника.

При этом под нормами качества водного объекта понимаются общие требования к составу и свойствам поверхностных вод и перечни предельно допустимых концентраций (ПДК) веществ в воде водных объектов различных категорий водопользования. Под контрольным створом для большинства рек, имеющих рыбохозяйственное значение, понимается участок водопользования на расстоянии 500 м ниже места выпуска сточных вод.

Основным нормативным документом, в котором дана концепция нормирования сбросов, является «Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» (далее Методика), утвержденная Приказом Минприроды РФ от 17 декабря 2007 г. [1].

Многие специалисты, работающие с Методикой, предлагали различные поправки к ней либо иные варианты установления системы нормирования. Однако в этих предложениях не учитывался баланс интересов человека, общества, окружающей среды и бизнеса.

Одной из обсуждаемых тем является целесообразность изменения величин существующих ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения (ПДК_рх) [2] как основной расчетной величины при определении нормативов допустимого сброса (НДС), лежащей в основе действующего принципа нормирования. Согласно Методике, после проведения нескольких математических действий ПДК преобразуется в НДС.

Некоторые участники дискуссии считают, что увеличение значений ПДК_рх обеспечит их достижение при применении наилучших доступных технологий очистки сточных вод (например, типовые технологические схемы с использованием аэротенков и биофильтров).

При этом природоохранные органы часто считают правильным достижение значений ПДК в самих сточных водах. Согласно Методике, водопользователи рассчитывают их из условия непревышения в контрольном створе. По нашему мнению, простое увеличение значений ПДК проблемы нормирования и экономики не решает. В этом можно убедиться, анализируя смысл основной расчетной формулы для определения допустимого сброса загрязняющего вещества С_НДС, г/м³ [формула (4) Методики]:

С_НДС= n(С_ПДК – С_ф) + С_ф,

где n – кратность общего разбавления сточных вод в водотоке; С_ПДК – ПДК загрязняющего вещества в водотоке, г/м³; С_ф – фоновая концентрация загрязняющего вещества в водотоке, г/м³.

Из формулы видно, что основными показателями, влияющими на увеличение С_НДС, являются: величина n, которая в основном характеризует отношение расхода воды водного объекта Q к расходу сточной жидкости q, т. е. Q/q; разница между С_ПДК и С_ф, т. е. степень загрязненности водного объекта либо его природная характеристика по отношению к величине С_ПДК. Кроме того, возрастание ПДК_рх увеличивает НДС только в частных случаях: для ингредиентов (веществ), фоновая загрязненность которых в водном объекте значительно ниже ПДК, т. е. при большой разнице между С_ПДК и С_ф; при высокой кратности разбавления в расчетах НДС, т. е. при значительной разнице между расходом речной воды и расходом сбрасываемых стоков.

Далее, анализируя формулу, можно утверждать, что ограничением на сброс является не столько качество отводимых сточных вод, сколько качество водного объекта – приемника стоков, его гидрологические и гидрохимические характеристики (расходы и фоновые концентрации).

Согласно законодательству, утверждаемые НДС являются основой для экологических платежей за сбросы сточных вод. Оплата осуществляется, как правило, за 15–25 ингредиентов в зависимости от местных природных факторов. В структуре экологических платежей за сбросы основной их объем (до 90%) приходится на взвешенные вещества, БПК, железо, ионы аммония, фосфат-ион, фенолы и нефтепродукты. Поэтому законодательное увеличение ПДК только по этим ингредиентам в частных случаях может дать определенный эффект в плане упрощения их достижения и соответственно снижения сверхнормативных платежей. Для других веществ эффект от изменения ПДК будет ничтожно мал.

В последнее время руководители Министерства природных ресурсов и экологии РФ заявляли о необходимости в разы увеличить тарифы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, обосновывая это потребностью в дополнительных средствах на природоохранные мероприятия. Такой подход поставит водопользователей в тяжелое экономическое положение.

При реализации этих предложений полностью нивелируется эффект любых изменений системы нормирования, в том числе и от повышения ПДК_рх. Говорить о необходимости или целесообразности увеличения ПДК_рх имеет смысл в основном для случая, когда С_НДС приравнивается к С_ПДК. Однако такое приравнивание без учета смешения и разбавления стоков водой водного объекта является лишь частным случаем, хотя именно такой расчет требуют от Водоканалов ведомства, согласующие проект НДС. При этом известно, что типовые (доступные) технологические схемы не в состоянии обеспечить очистку до уровня ПДК водоисточника, а современные схемы с доочисткой лишь приближают качество очищенных стоков к этому уровню.

К сожалению, не во всех населенных пунктах имеются очистные сооружения канализации. Если разрешение, устанавливающее лимиты временно согласованного сброса (ВСС), получить невозможно, то никакие корректировки ПДК не спасут водопользователя от тяжелого финансового положения, связанного со сверхлимитными платежами и санкциями.

Формулы Методики отражают стандартный принцип математического моделирования процесса смешения сточных вод с потоком водного объекта и снижение концентраций загрязнений по мере удаления от точки сброса стоков. Методика устанавливает расчетные величины нормативов сброса независимо от природоохранных действий Водоканала, поскольку фактические концентрации сбрасываемых веществ в формулах не отражаются.

Если Водоканал осуществляет сброс в чистый и крупный водоток, то величина С_НДС будет приближаться к уровню фактических концентраций сбрасываемых загрязняющих веществ даже при неудовлетворительной работе очистных сооружений. Это подтверждает несовершенство действующей Методики, т. е. в данном случае устанавливаемые значения НДС будут оставаться на уровне качества слабо очищенных сточных вод, что противоречит смыслу природоохранного законодательства, так как не стимулируется природоохранная деятельность, в том числе строительство и реконструкция очистных сооружений.

В более сложном положении находятся Водоканалы городов, возле которых протекают малые реки, поскольку при сбросе в такие водотоки разбавление незначительно либо вообще отсутствует. Проблемы возникнут и в том случае, если фоновая загрязненность водотока С_ф превышает величину ПДК, а расчет на смешение не производится. В таких случаях действительно НДС будет равен либо почти равен ПДК. При этом водопользователь всегда будет являться нарушителем природоохранного законодательства, поскольку никакие типовые очистные сооружения канализации, даже с системой доочистки, не позволят достигнуть нормативов почти по всем показателям.

В действующей системе нормирования много противоречий и коллизий. Отсутствуют четкие определения таким понятиям, как контрольный створ, расчетный створ, контрольный пункт, пункт водопользования. Фраза из пунктов 8 и 9 Методики «… отнесение нормативных требований к составу и свойствам воды водного объекта к самим сточным водам» имеет неопределенный грамматический смысл и несколько вариантов толкования, что приводит к субъективности оценок результатов расчетов НДС.

На практике отсутствие четких критериев и формулировок в самой Методике дополнительно усугубляется необоснованными запретами согласующих ведомств на использование в расчетах НДС коэффициентов смешения и разбавления. В случае превышения С_ф над ПДК запрещается установление С_НДС равным С_ф, что предусмотрено пунктом 1 [1], а требуется принять С_НДС равным ПДК со ссылкой на пункт 9 [1]. Требование о сбросе веществ с концентрацией ниже фоновой можно трактовать и как необходимость разбавления чистыми сточными водами загрязненного водного объекта, что абсурдно.

Если же рассматривать проблему нормирования в более широком аспекте, то в конечном итоге все упирается в дилемму: должны ли Водоканалы (или другие водопользователи) увеличить платежи за сбросы сточных вод, либо эколого-финансовая нагрузка на них должна снизиться. Водоканалы заинтересованы в экологических платежах в разумных пределах (например, от 1 до 5% поступающих финансовых средств от населения и абонентов за услуги водоотведения) и в том, чтобы весь объем платежей был включен в тариф. Однако в случае установления С_НДС равной ПДК основная часть платежей (учитывая сложность получения лимитов ВСС) приходится за сверхнормативный сброс и оплачивается, согласно пункту 5 Постановления [3], в 25-кратном размере от базового тарифа из прибыли предприятия. В зависимости от наличия либо отсутствия у Водоканала типовых очистных сооружений канализации и качества их работы суммарный платеж может составлять 10–40% всех финансовых поступлений за водоотведение, что ведет предприятие к плановому банкротству.

Отдельно стоит остановиться на попытке Минприроды РФ отменить либо нивелировать давно сложившуюся систему установления лимитов ВСС. Согласно части 3 статьи 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [4], для предприятий-водопользователей при невозможности достижения нормативов сбросов могут устанавливаться лимиты на сбросы загрязняющих веществ на период проведения мероприятий по охране окружающей среды. В настоящее время порядок их определения не установлен, не назначено ведомство, выдающее разрешение и устанавливающее водопользователю лимиты ВСС.

Система установления лимитов являлась одним из основных эколого-правовых способов стимулирования природоохранных мероприятий с использованием экономических механизмов природопользования. В случае их отмены природоохранное законодательство окончательно приобретает репрессивный характер.

По заявлениям руководящих лиц Минприроды РФ, тарифы за сбросы должны в ближайшее время многократно возрасти, и Водоканалам как загрязнителям придется увеличить экологические платежи. Это декларируется необходимостью увеличения вложений средств от экологических платежей и санкций в природоохранные мероприятия. По данному вопросу интересы Водоканалов и структур министерства прямо противоположны. Требование увеличить экологические платежи не согласуется с тарифной политикой и экономическими возможностями предприятий водопроводно-канализационного хозяйства.

За счет каких средств Водоканалы должны платить экологические платежи и штрафы? Согласно Постановлению Правительства РФ [3], плата природопользователей за сбросы производится из тарифа (за водоотведение) и из прибыли предприятия. В целом вся доходная часть Водоканала, в том числе и прибыль, формируется из платы населения и абонентов за коммунальные услуги. Любая финансовая нагрузка на Водоканал автоматически должна перекладываться на потребителей ресурса или услуги. Если в тарифе на водоотведение эти платежи не заложены либо заложены не полностью, то Водоканал, как правило, вообще ничего не оплачивает. Через определенное время администратор экологических платежей подает иск в арбитражный суд на их взыскание. После этого предприятие производит внеплановую процедуру своего банкротства. В результате бюджет ничего не получит, сбросы загрязнений продолжатся, Водоканал обанкротится, а новое руководство планировать на перспективу какие-либо природоохранные мероприятия точно не будет.

Любые инвестиционные, кредитные и иные программы финансирования строительства очистных сооружений канализации в конечном итоге должны оплачиваться потребителями (населением) либо напрямую (через тариф, инвестиционные надбавки к тарифу), либо косвенно. Иных источников финансовых поступлений у Водоканалов, в отличие от иных промышленных предприятий, нет.

Поэтому необходимо честно определиться: готово ли население оплачивать экологические программы своего населенного пункта или региона двойным, тройным либо более высоким тарифом за водоотведение. Учитывая, что ежегодно устанавливаемый предельный индекс на рост тарифов ЖКХ (дефлятор) для населения составляет 12–15%, такое повышение платы невозможно.

Для справки: ориентировочная стоимость новых очистных сооружений канализации составляет от 50 до 100 тыс. руб. за 1 м³ суточной производительности в зависимости от технологической схемы и местных условий. Нормативное водоотведение от семьи из трех человек примерно соответствует 1 м³/сут сточных вод. Сможет ли эта семья заплатить за 1,5–2 года (срок реализации проекта строительства очистных сооружений) дополнительно от 50 до 100 тыс. руб. Сумма, конечно, может снизиться за счет софинансирования из федерального и местного бюджетов, но на сколько?

Очевидно, что за негативное воздействие, которое не устраняется при существующем уровне технологий (в том числе из-за отсутствия систем водоочистки), должно расплачиваться все общество, если оно хочет потреблять те или иные материальные блага. Это неизбежная плата за технический прогресс.

Президентом и Правительством РФ декларируется политика «приемлемого риска», основанная на сбалансированной оценке выгод и ущерба при использовании водных ресурсов. Однако в реальности происходит конфликт интересов водопользователей и контролирующих и иных органов государственной власти в области охраны окружающей среды. В процессе отстаивания ведомственных интересов совершенно забываются интересы населения, которое Водоканалы обеспечивают водой и услугами канализования. По сути, они являются заложниками процесса противостояния.

Согласно статье 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [4], плата за сброс есть элемент экономического механизма охраны окружающей среды, т. е. кто меньше загрязняет, тот меньше должен платить, и наоборот.

Практика показывает, что взыскание непосильных для предприятий-водопользователей сверхнормативных платежей не приводит к улучшению состояния окружающей среды и к снижению объемов сбросов, т. е. оно не имеет никакого экологического эффекта. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (статьи 3 и 19, часть 1) основной целью нормирования ставит именно охрану окружающей среды, что имеет абсолютный приоритет над фискальными интересами государства и бюджета. Приоритет благоприятной окружающей среды как основы жизни на Земле должен доминировать над наполняемостью бюджета. Поэтому системе нормирования надлежит способствовать не банкротству водопользователей, а стимулированию всех участников правоотношений, в том числе региональных и муниципальных органов власти, к проведению внятной экологической политики в рамках экономического механизма природопользования.

Выводы

В рамках существующих налоговых и иных экономических отношений население РФ не в состоянии оплачивать экологические составляющие тарифов, обеспечивающие реализацию необходимых природоохранных программ, а также платить за экологические сбросы в объемах, достаточных для этих целей либо удовлетворяющих интересы структур Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

Реализация технологий очистки сточных вод населенных пунктов до уровня ПДК является неоправданной ввиду того, что такие технологии в 1,5–2 раза дороже типовых (доступных). Их использование должно иметь дополнительное обоснование, например особенность природных условий данной местности.

В основе государственной и отраслевой политики должны лежать следующие принципы:

разработка экономических механизмов охраны водных объектов исходя из бюджетной, налоговой и тарифной политики в рамках инвестиционных программ и программ комплексного развития;
планирование снижения негативного воздействия на водные объекты с учетом технологических возможностей сооружений водоочистки, уровня развития техники и инноваций, экономических и социальных факторов, а также международного опыта в области природопользования.

Совершенствование системы нормирования негативного воздействия должно основываться на балансе интересов населения, Водоканалов, бюджетов всех уровней с учетом состояния окружающей среды, технологических возможностей и международных стандартов.

Список цитируемой литературы

Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 17 декабря 2007 г. № 333 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей».
Приказ Федерального агентства по рыболовству от 18 января 2010 г. № 20 «Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения».
Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».