bbk 000000

УДК 504.06:628.5

Пономарева Л.С.

К вопросу о плате за загрязнение водных объектов

Аннотация

Рассмотрены вопросы определения платежной базы и размеров платы за загрязнение водных объектов с позиций обоснованности и справедливости. Предложен модифицированный подход к определению платежной базы на основе сравнимости и всеобщей подконтрольности показателей качества воды. Вместо расшифровки химического состава воды предлагается сокращенный список показателей состава и свойств, отражающих виды негативного воздействия на водные объекты: минерализация (солесодержание), прозрачность и мутность, эвтрофирование, кислородный и тепловой режим, общая радиоактивность и токсичные эффекты. Предлагаются коэффициенты приведения химических показателей и формулы расчета по температуре и токсичности для определения величины истощения водных ресурсов в результате загрязнения, ограничивающего или исключающего правомочное их использование для определенных целей. Показаны возможные способы стоимостной оценки величины истощения водных ресурсов с корректирующими коэффициентами, определяющими степень устойчивости сточной воды к биоразложению в водном объекте и степень опасности, выявляемой на основе сравнения степени истощения водных ресурсов конкретным сбросом с реальной разбавляющей способностью конкретного водного объекта вблизи створа выпуска. Высказана просьба апробировать предложенный подход и сравнить полученные результаты с размерами взимаемых в настоящее время платежей.

Ключевые слова

загрязняющее вещество , норматив допустимого сброса , загрязнение водных объектов , предельно допустимая концентрация , показатель качества воды , технологическое нормирование , платежная база

 

Скачать статью в журнальной верстке (PDF)

Начиная с введения в действие Постановления Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13 «Об утверждении на 1991 г. нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядке их применения», водопользователи были обязаны рассчитывать и вносить плату за сброс загрязняющих веществ. За время, прошедшее с начала взимания платы, практический опыт показал, что система платежей за сброс загрязняющих веществ в водные объекты обладает определенными недостатками, главными из которых являются: относительно небольшие размеры платы при неточном соблюдении принципа «загрязнитель платит»; неопределенность «набора» показателей, составляющих платежную базу; применение достаточно умозрительных региональных коэффициентов, учитывающих экологические факторы. Ряд этих аспектов рассматривался автором в [1].

Один из кардинальных вопросов – состав платежной базы. В настоящее время он представляет собой «закрытый» список загрязняющих веществ и ограничен только химическими показателями [2; 3].

Для экономических оценок, которые абсолютно точными в экологии вряд ли могут быть, представляется важным не столько полнота данных о компонентном составе воды, сколько сравнимость оценок и максимально возможная информативность показателей для определения негативного воздействия при минимизации затрат на контроль.

На протяжении почти 20 лет список показателей практически не изменялся, за исключением названий показателей, причем эти изменения или непринципиальны или неудачны. Предпринимались также определенные усилия по совершенствованию списка. В частности, на местах обнаруживались загрязняющие вещества, в списке отсутствующие и, следовательно, оплате не подлежащие. Институт экономики природопользования Госкомэкологии РФ принял предложения территориальных органов без должной «химической» экспертизы, что привело к варианту списка, включающего все вещества, для которых установлены ПДК. Этот вариант практического выхода не нашел, что можно считать положительным фактом, так как подобное расширение привело бы к хаосу и неразрешимым проблемам контроля. Так, в работе по заказу Ростехнадзора, на который в определенное время были возложены обязанности экологического контроля, было показано, что до 30% веществ, имеющих гигиенические ПДК, и до 70% – рыбохозяйственные, принципиально не могут быть определены в воде, так как либо в водной среде не существуют, либо являются смесями [4].

В 2002 г. был предложен сокращенный список показателей качества воды как результат работ базового проекта ГК-4 (госзаказ Министерства природных ресурсов РФ) по составлению федеральной номенклатуры контролируемых показателей качества воды [5]. Предложенный список был ориентирован как на контроль сточных и природных вод при техногенном воздействии, так и на его использование в качестве платежной базы, и не превышал 40 показателей, включая температуру и биологические показатели.

Не может не поражать тот факт, что при формировании списка платежной базы не только не принимались во внимание результаты работ по заказу заинтересованных ведомств, но и пренебрегались базовые знания в области химии. Последнее может быть в равной степени отнесено и к ведомствам, утверждающим ПДК. Например, PCl₃ и PCl₅ при действии воды полностью гидролизуются с образованием хлороводорода и фосфористой и фосфорной кислот соответственно; определение товаров с указанием их марок (например, латексы) заведомо не может проводиться – и это далеко не единственный пример.

В целом дискуссии о количестве и названиях контролируемых в воде (природной, сточной, питьевой) загрязнений достаточно многочисленны и не приводят к однозначным и бесспорным решениям  в связи с огромным количеством используемых химических веществ и многообразием природного состава вод, а также с различными целями контроля.

Европейское сообщество, озабоченное теми же проблемами, поставило следующие задачи: снижение количества параметров; удобство применения; упрощенные обязательства по мониторингу. Эти принципы представляются актуальными прежде всего в отношении платежной базы, которую формируют сами водопользователи и контролируют государственные органы.

Проведение химических анализов достаточно затратно, а плата за сброс загрязняющих веществ, равно как и форма № 2ТП (водхоз), основывается на данных аналитического контроля, а не на расчетных методах (что практикуется для промышленных выбросов).

Ориентирование механизма платы на контроль максимально большого количества индивидуальных веществ – тупиковый путь, если принять во внимание их количество в списках ПДК, вероятность обнаружения неопределенного количества ранее не известных веществ. Фактически это приводит к тому, что оценка негативного воздействия ставится в зависимость от оборудования лабораторий (что и наблюдается сейчас: платят за то, что умеют определять).

В силу различной оснащенности как водопользователей, так и государственных контрольных лабораторий в разных регионах методиками и средствами измерений не обеспечивается ни достоверность, ни сравнимость степени загрязнения, оцениваемой в рублях.

При подготовке предложений к статье 31 Налогового кодекса РФ (2002 г.) рабочей группой, созданной при Минэкономразвития РФ, проводились работы по поиску состава налоговой базы с учетом имеющегося международного опыта контроля многокомпонентных сточных вод. Результаты работы не были использованы, поскольку государство отказалось от введения налога.

Однако состав платежной и налоговой базы ничем не отличается. В обоих случаях оценивается загрязнение, что дает возможность вернуться к предложенному модифицированному подходу к определению платежной базы, основанному на принципах сокращения количества и всеобщей подконтрольности показателей загрязнения без потери информативности. Перечень показателей должен обладать: способностью характеризовать по возможности все виды негативного воздействия на водные объекты с учетом сохранения этих объектов как элементов природы и одновременного обеспечения устойчивого водопользования; универсальностью для любых видов вод; возможностью их измерения с хорошей воспроизводимостью; независимостью показателей друг от друга, обеспечивающей недопущение двойной платы или снижение риска допустить его; минимальным количеством показателей, необходимых и достаточных для оценки.

При этом предлагается выявить виды негативного воздействия, которое может оказать одно или неопределенное количество веществ, поступивших в природный водный объект, и не стремиться определить содержание различных индивидуальных веществ, количество которых может исчисляться тысячами.

Норматив водного надзораНВН 33-5.3.03-85 «Классификация источников загрязнения водных объектов» [6] различает следующие виды загрязнения вод:

• физическое (тепловое, радиационное, шумовое и др.);
• химическое (поступление или образование в воде органических и неорганических веществ);
• биологическое (микробиальное, гельминтозное, микрофлорное, грибковое).

При антропогенном воздействии могут проявляться следующие негативные последствия в отношении качества вод как ресурса и как среды обитания:

• увеличение общей минерализации (солесодержания);
• снижение прозрачности (увеличение мутности);
• снижение содержания растворенного кислорода;
• эвтрофирование;
• токсичное воздействие на гидробионты (смертность, нарушение развития, генетические изменения и пр.);
• повышение температуры, нарушающее равновесные процессы в водных объектах;
• увеличение радиоактивности;
• привнесение болезнетворных организмов;
• появление посторонней окраски;
• возникновение не свойственного воде запаха и вкуса.

Все эти последствия загрязнения не зависят друг от друга и могут количественно оцениваться относительно небольшим числом показателей, преимущественно интегральных. В частности, увеличение минерализации может индицироваться контролем только за общим солесодержанием с исключением измерений хлоридов, сульфатов, натрия, кальция и др. – компонентов основного солевого состава, в настоящее время учитываемых в формах № 2ТП (водхоз) и включенных в «нормативы платы» (но без анионов карбонатной системы, определяющей более 50% общей минерализации пресных вод, для которых, кстати, нет ПДК!).

Снижение прозрачности определяется измерением содержания взвешенных веществ или мутности.

Влияние на режим кислорода может быть определено измерением интегрального показателя – бихроматной окисляемости (ХПК), наиболее полно отражающей содержание органических веществ и неорганических восстановителей. Традиционно контролируемый показатель БПК, в отличие от ХПК, в меньшей степени отражает указанный вид воздействия, хотя контроль БПК₅ необходим, как будет показано ниже. Условно к этому виду негативного воздействия могут быть отнесены нефтепродукты (риск образования нефтяной пленки, препятствующей обмену кислорода с воздухом). Влияние нефтепродуктов не исчерпывается воздействием на кислородный режим, но их вред может индицироваться и иными показателями.

Эвтрофирование вод определяется содержанием общего азота и общего фосфора.

Все химические показатели обеспечены аттестованными методиками, которыми владеют большинство производственных и все лаборатории системы контролирующих органов.

Токсичные эффекты оказывают большинство вредных веществ, содержание которых ограничивается величинами ПДК. Так, подавляющее большинство металлов, прежде всего тяжелых, все изученные галогенорганические соединения, пестициды и другие ксенобиотики отнесены к токсикологическому лимитирующему признаку вредности. Такой же эффект могут оказывать известные и главное (!) неизвестные продукты трансформации.

Тепловое загрязнение определяется измерением температуры сточной воды и воды водоприемника.

Радиоактивность индицируется измерением общей α- и β-радиоактивности (есть санитарно-гигиенические нормативы), однако ни один документ по взиманию платы или расчету вреда показатели радиоактивности не применяет.

Органолептические показатели в платежную базу включать вряд ли целесообразно, так как их определение субъективно, однако в ряде случаев и они могут быть применены (например, при выявлении фактов загрязнения или оценке вреда в отсутствие возможности выполнения анализов).

Вопрос включения микробиологических показателей требует особого подхода и в данной статье не рассматривается.

Принципиально новым в предлагаемом подходе является замена многочисленных химических показателей показателем токсичности, что требует особой аргументации.

Определение токсичности сточных вод имеет неоспоримые преимущества перед развернутыми аналитическими исследованиями для рассматриваемой нами цели. Это вызвало возражения со стороны токсикологов рыбохозяйственной отрасли, основанные на невозможности выявления причин токсичности. Однако для определения суммы платы этого и не нужно! Как сказано выше, добиваться абсолютной точности при экономических оценках практически бессмысленно, но приближение к объективности при относительной простоте измерений – гораздо более важная задача.

Прежде всего биотестирование – единственный, достаточно простой и дешевый метод оценки ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ опасности любого раствора или многокомпонентной смеси (а сточная вода именно такова!), так как при биотестировании применяются организмы – представители водной биоты (водоросли, ракообразные, рыбы и пр.), при этом может быть произведен выбор тест-организма, в наибольшей степени адекватный конкретным условиям.

Химико-аналитическое определение содержания металлов в воде, как правило, основано на измерении содержания иона (атома) металла, а не формы его нахождения в воде, тогда как металлоорганические соединения (известные метилртуть, тетраэтилсвинец, оловоорганические соединения) могут быть более токсичными, чем ионы, и определение только последних может замаскировать реальную опасность стока сложного состава. Определение металлоорганических соединений требует дополнительных методик.

Атомно-абсорбционный, атомно-эмиссионный и другие наиболее эффективные современные методы этого фактора не учтут, тогда как биотестирование среагирует на эффект как снижения, так и увеличения токсичности металлов и их соединений, если использовать в эксперименте местную воду для разбавления. Кроме того, известно, что токсичность тех же металлов изменяется в зависимости от жесткости воды (что иллюстрируется, например, установлением дифференцированных нормативов для воды как среды обитания в Канаде и др. [7; 8].

Идентификация продуктов трансформации веществ в сточных водах аналитическими методами невозможна хотя бы по экономическим соображениям, даже если высокоэффективная измерительная техника позволяет это сделать. К тому же такая техника, как показала практика, выявляет массу веществ, для которых отсутствуют какие-либо нормативы (например, ПДК). Это вынуждает, как минимум, увеличивать до бесконечности проведение дорогостоящих работ по установлению ПДК. А при развитии химии вообще и аналитической химии в частности процесс «обнаружили – пронормировали – контролируем» становится бесконечным и бессмысленным.

Показатель токсичности введен в качестве норматива (стандарта) для сточных вод в рамках ХЕЛКОМ [9] и широко используется, в частности, при выдаче разрешений на сброс в странах ЕС [10].

Методами биотестирования владеют не все лаборатории, однако несколько аттестованных методик включены в Федеральный реестр методик выполнения измерений, применяемых в сферах распространения государственного метрологического контроля и надзора (ведется Ростехрегулированием), и в Государственный реестр методик количественного химического анализа и оценки состояния объектов окружающей среды, допущенных для государственного экологического контроля и мониторинга (ведется ФЦАО Ростехнадзора). То есть методическое обеспечение уже имеется.

Перспективно проведение теста на устойчивость токсичности в течение установленного времени, не исключено использование тестов на мутагенность, генотокичность (есть международные методики). В любом случае показатель «токсичность» заслуживает самого пристального внимания.

Внедрение биотестирования в практику контроля и мониторинга сдерживалось не сложностью или дороговизной работ, а тем, что показатель токсичности не был включен в системы управления и применялся только как вспомогательный. В то же время эксперимент, проведенный Госкомэкологии России, не только продемонстрировал эффективность включения биотестирования в систему экономического механизма, но и способствовал увеличению количества лабораторий, в область аккредитации которых включено биотестирование. Этому же способствовало применение биотестирования при оценке опасности отходов. Многие передовые водопользователи (например, Водоканал Санкт-Петербурга) широко применяют этот метод в практической работе в рамках технологического контроля.

Показатели токсичности для водной среды использованы в Федеральном законе [11], что также убеждает в необходимости введения этого интегрального показателя в систему управления антропогенным воздействием на водные объекты.

Предлагаемый способ определения платежной базы позволяет избежать двойной платы, так как токсичные эффекты проявляются только при очень большом значении химических показателей, включенных в предлагаемый ниже сокращенный список. Однако даже если наблюдается превышение норм содержания веществ и одновременно регистрируется токсичность, то это не может восприниматься как несправедливость. Действительно, даже одно вещество может одновременно оказывать одно или несколько воздействий – потреблять кислород, быть токсичным, увеличивать минерализацию – в зависимости от его природы и концентрации. В этом убеждает методология оценки опасности веществ при разработке ПДК или регистрации веществ в Международном и Российском регистрах потенциально опасных веществ (показатели биоразлагаемости, токсичности и др.).

Поэтому включение параметра токсичности для определения платежной базы при отказе от расшифровки состава сточных вод по отдельным компонентам представляется насущно необходимым. Это, однако, не означает отказа от расшифровки состава сточных вод, определения отдельных их компонентов для иных целей, например, при идентификации источника загрязнения, при производственном экологическом контроле, когда необходимо выяснение причин токсичности, определении источников поступления вредных веществ и поиске способов снижения загрязнения.

Таким образом, предлагается небольшое количество показателей, составляющих платежную базу и характеризующих химическое, тепловое и радиоактивное загрязнение, как показано ниже.

В рамках упомянутой выше работы по внесению изменений в Налоговый кодекс РФ был предложен способ денежной оценки, принципиально отличающийся от принятого в правительственных постановлениях по плате и описанного в [12]. Способ основан на понятии истощения, приведенном в Водном кодексе РФ: «сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод». Он заключается в следующем: выразить нагрузку в виде условного объема воды, требующегося для разбавления конкретного объема сточных вод до нормативной величины, определить стоимость этого объема, оценить соотношение конкретного сброса с разбавляющей способностью конкретного водного объекта в конкретном створе и определить потенциальную длительность негативного воздействия.

Этот подход представляется более наглядным и обоснованным, так как опирается на достаточно понятные положения. Оценки через «истощение» отражают тот очевидный факт, что по количеству водных ресурсов в России практически нет дефицита; есть дефицит по качеству. В самом деле, если в реке есть много воды, но непригодной ни для питья, ни для обитания гидробионтов, ни для иных целей, предъявляющих требования к качеству воды, то о наличии водных ресурсов для основных видов использования речь не может идти.

Применение способа выражения загрязнения через требуемые объемы разбавляющей воды («приведенный сток», «истощение водных ресурсов от сброса загрязняющих веществ», «условная водоемкость») предлагалось достаточно давно – в Методических указаниях [13], в диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук [14], использовалось на практике в водно-балансовых расчетах в системе АскВод Енисей в 1980-х годах [15]. Также это применяется в системе оценок опасности веществ в станах ЕС (материалы проекта ГЭС II).

По непонятным причинам, скорее всего психологическим, это не вошло в практику: почему-то многим специалистам казалось, что речь идет об искусственном разбавлении сточных вод свежей водой, а не об условной величине, аналогичной, например, деньгам как всеобщему эквиваленту.

Указанный способ выражения загрязнения через требуемый объем разбавляющей воды может характеризовать и наличие водного ресурса, и его дефицит. В самом деле, если «условная водоемкость» предприятия, например, втрое превышает объем стока реальной реки, – налицо дефицит водного ресурса, равный, как минимум, трехкратному объему стока.

Применяемое в настоящее время выражение массы сброса веществ в «условных тоннах» по существу имеет размерность объема. Размер платы за «условную тонну» на самом деле представляет собой оценку стоимости 1 млн. м³ природной воды, «использованной» на разбавление или « изъятой из водного фонда загрязнением».

Концентрация вещества (или ее приращение), измеренная в сточной воде, отнесенная к ПДК, представляет собой не что иное, как требуемую кратность разбавления до безвредного содержания (например, до ПДК). Результат биотестирования также выражается величиной кратности разбавления до исчезновения токсичности. И то, и другое выражается безразмерной величиной. Такой же безразмерной величиной может быть выражено и радиоактивное загрязнение. Умножая эту величину, определяемую по каждому химическому показателю и по биотестированию, на реальный объем сброшенных сточных вод и суммируя полученные данные, можно рассчитать величину объема «истощения» воды для конкретного выпуска.

Тепловое загрязнение («сброс тепла») может быть выражено объемом разбавляющей воды с применением школьной формулы:

Q_разб = q[t_q– (t_p+ 3)]/3,

где Q_разб – условный объем речной воды, «использованной» для обеспечения приращения температуры смеси речной и сточной воды на 3 °С, t_q– температура сточной воды; t_p – температура воды водоприемника.

Разумеется, в расчет включаются только те показатели, которые отражают специфику негативного воздействия конкретного источника загрязнения. Отчетными величинами являются массы сброса загрязняющих веществ за вычетом масс тех же веществ, поступивших с забранной водой, включая водопроводную, подземную и т. п., а не только поступивших из того же водного объекта, куда произведен сброс. (Для особых случаев, например, повторного использования или забора загрязненных подземных вод, должны быть предусмотрены отдельные процедуры и корректировки).

Получив суммарную величину приведенного объема и определив цену воды, можно рассчитать плату.

В таблице приведен минимальный базовый список, включающий названия контролируемых показателей, коэффициенты приведения для химических веществ и радиоактивности, а также способы расчета по показателям токсичности и температуры.

Коэффициенты приведения – то же самое, что и коэффициент А_i= 1/ПДК. Как видно, для некоторых химических показателей при расчете коэффициентов приведения использованы величины, отличающиеся от ПДК. В частности, для общей минерализации (сухой остаток) применена ПДК = 100, а не привычная 1000 мг/л. 100 – это наиболее жесткий рыбохозяйственный норматив для ультрапресных вод по правилам таксации рыбохозяйственных водных объектов [16], «цена» сброса засоляющих вод увеличивается, но при этом в большей степени обеспечивается защита маломинерализованных водных объектов (Байкал, Онежское и Ладожское озера) и тем более средне- и высокоминерализованных водных объектов средней и южной части страны, дополнительное засоление которых заведомо опасно.

Для взвешенных веществ предложены три коэффициента приведения, исходя из рыбохозяйственной ценности (категории) водных объектов, а также из необходимости предотвращения сброса малорастворимых соединений металлов, которые, попадая в водные объекты с малым содержанием растворенных форм, могут растворяться в соответствии с величинами произведения растворимости (для последних при расчете условно принята ПДК = 0,25 мг/л). Коэффициенты приведения для инертных взвешенных веществ, согласно рыбохозяйственной ценности, рассчитаны, исходя из допустимого содержания (ПДК), установленного директивой ЕС по требованиям к охране рыб [8] и ОСТ [17] (25 мг/дм³ для карповых и 10 мг/л для форелевых/лососевых хозяйств).

В настоящее время величина платы за сброс взвешенных веществ установлена на антиэкологическом принципе:

«Норматив платы за сбросы взвешенных веществ применяется с использованием коэффициента, определяемого как величина, обратная сумме допустимого увеличения содержания взвешенных веществ при сбросе сточных вод к фону водоема и фоновой концентрации взвешенных веществ в воде водного объекта, принятой при установлении нормативов предельно допустимых сбросов загрязняющих веществ».

Это значит, чем больше водоприемник загрязнен взвешенными веществами, тем меньше плата за сброс!

В предложенном подходе используются величины ПДК, а не приращение к фону. При неизбежном переходе на технологическое нормирование сброса для сточной воды будут устанавливаться величины, не опирающиеся на «приращение к фону».

Для фосфора принята величина ПДК, равная 0,1 мг/дм³, близкая к средней для трех рыбохозяйственных ПДК фосфора фосфатов (установленных для вод различной трофности), для азота – более жесткая, чем рассчитанная как средняя из ПДК на его формы, – 1 мг/дм³. В некоторых странах принята для общего азота, в частности в Норвегии. Рыбохозяйственные ПДК на формы азота не учитывают органический азот; кроме того, рыбохозяйственная ПДК на нитратный азот явно завышена. Исследования Саратовского отделения ГосНИОРХ показали, что ПДК на общий азот для мезотрофных водных объектов должна составлять 1 мг/л и в свое время предлагалась Техническому совету Главрыбвода, но не была утверждена без пересмотра ПДК на азот нитратов.

В качестве ПДК на ХПК_бихр принята величина 10 мг/л как характерная для незагрязненных водных объектов (гигиеническая ПДК 15 мг/л).Коэффициенты приведения для суммарных значений α- и β-радиоактивности рассчитаны, исходя из величин гигиенических нормативов – предельно допустимых уровней радиационной безопасности для питьевой воды (0,1 Бк/л для α-радиоактивности и 1 Бк/л для β-радиоактивности) [18].

В настоящее время объектами платы могут быть, по-видимому, только сбросы сточных вод в водные объекты – точечные («организованные») источники загрязнения, хотя не только они оказывают негативное воздействие на качество поверхностных вод. Механизм расчета платы за диффузное загрязнение должен иметь существенно другой вид хотя бы из соображений идентификации виновника загрязнения.

Особый случай – загрязнение подземных вод при инфильтрации из-за отсутствия должной гидроизоляции накопителей, мест размещения отходов или при сбросе по оврагам и балкам и т. п. Представляется, что для подобных ситуаций должны быть применены особые механизмы экономического воздействия, обоснованные штрафные санкции, так как практический опыт показал невозможность объективной оценки массы загрязняющих веществ в единицу времени, приводящей к загрязнению.

Точечные источники загрязнения разделяются на два вида: имеющие определенный источник водоснабжения и не имеющие его (ливневые, дренажные, шахтные и т. п.).

В настоящее время плата взимается за сброс в пределах норматива, лимита и сверх лимита. Абсолютно очевидно, что применение одинаковых подходов к выбросам и сбросам неприемлемо. Так, если для выбросов нормируются только примеси и не нормируются естественные компоненты воздуха (например, азот и кислород), то для воды нормируются любые вещества, содержащиеся в сточной воде, которые в ней обнаруживаются аналитически, в то время как природная вода неизбежно содержит всю таблицу Менделеева и массу не идентифицированных органических соединений. При назначении норматива допустимого сброса (по существующей методике) определяются концентрации, при соблюдении которых сброс должен быть безвредным, и таким образом взимание платы за него несправедливо и необоснованно.

При переходе на технологическое нормирование актуальными становятся точные и объективные оценки качества потребляемой воды, сточной воды и степени реального воздействия каждого источника сброса. Здесь должна быть проведена работа по выявлению списка видов воздействия и соответствующих их индикаторов. Например, если минерализация воды или концентрации химических веществ в сточной воде ниже ПДК, они должны быть исключены как из списков нормируемых, так и из платежной базы. (В настоящее время на практике это достаточно редко: нормируют все, что умеют определять, и включают в плату независимо от концентраций).

Очевидно, что плата должна взиматься только за массу загрязняющих веществ или иной вид негативного воздействия, которые обусловлены хозяйственной или иной деятельностью субъекта. Следовательно, для определения платежной базы предприятий, имеющих определенные источники водоснабжения, из расчета должны быть вычтены соответствующие величины, характерные для воды, поступающей на использование. При этом вычитаться должны показатели не только при заборе воды и сбросе ее в один и тот же водный объект, но в любом случае: при получении воды из питьевого водопровода, из нескольких источников, при повторно-последовательном использовании воды. Плательщики не должны наказываться за загрязнение, не обусловленное их деятельностью. В необходимых случаях (например, при повторно-последовательном использовании или поступлении некачественной питьевой или технической воды) должны быть разработаны соответствующие методы долевого участия предприятий, поставляющих загрязненную воду. Возможно, то же самое должно быть предусмотрено при получении водопроводной воды, не соответствующей нормативам качества питьевой воды. Например, в поступающей воде содержатся нефтепродукты в количестве 0,1 мг/л, в сточной – 0,2 мг/л; в платежную базу включается масса, равная 0,1q.

Для сбросов ливневых, шахтных и других видов сточных вод (т.е. не имеющих источника водоснабжения) имеет основание вычитать произведение, равное ПДК´q. Токсичность является обязательным контролируемым показателем во всех случаях. При этом выбор наиболее информативного способа ее оценки должен быть проведен при рекогносцировочных исследованиях и впоследствии применяться биотестирование по наиболее чувствительным к конкретным сточным водам тест-организмам. Для сточных вод опасных производств и крупных городов можно обязать проводить биотестирование по двум тест-организмам, принимая в расчет худшие результаты.

Разумеется, в расчетах заведомо не используются показатели, если их величины в сточной воде не превышают нормативы, например ПДК. Таким образом, количество показателей платежной базы для предприятий могут быть меньше, чем предложено в таблице.

Корректирующие коэффициенты. Как можно видеть, при равных величинах воздействия получаются равные величины платы, что при сбросе в разные по водности объекты несправедливо и недопустимо.

В существующей системе платежей региональные особенности учитываются коэффициентами «экологической ситуации и значимости водных объектов». Умозрительность этих коэффициентов неоспорима, обоснованность величин непонятна. Какие характеристики «экологической ситуации» приняты во внимание? Какая градация использована при определении коэффициентов?

Для воздуха они, вероятно, более обоснованны, если их величины учитывают, например, численность населения, подверженного негативному воздействию, или иные показатели размещения источников загрязнения.

Коэффициенты имеют один кардинальный недостаток именно для воды, так как они уравнивают цену за сброс в большую и малую реку того же бассейна (региона), тогда как сброс в малую реку гораздо опаснее и встречается чаще (в черте городов – в притоки).

Предлагается применять коэффициент, обусловленный величиной соотношения между «условной водоемкостью» (или «приведенным объемом») и реально существующей разбавляющей способностью конкретного водного объекта в конкретном створе с отказом от укрупненных коэффициентов.

Условно назовем его коэффициентом опасности К_о, для каждого выпуска он определяется индивидуально. Для водотоков:

К_о = 1 + Q_пр/Q,

где Q_пр – общая «условная водоемкость» за отчетный период, млн. м³;Q – объем стока за расчетный период через створ, расположенный, например, в 500 м ниже сброса, млн. м ³

Для водоемов с замедленным водообменом – объем воды водоема (млн. м³), ограниченный радиусом, например 500 м с центром в точке сброса. Можно задаться и иными объемами разбавляющей воды. Гидрологические данные достаточно доступны, они могут быть получены из Гидрологических справочников, в Росгидромете или рассчитаны; также они могут содержаться в проектах очистных сооружений.

Нельзя не отметить, что в рассматриваемом подходе не учитывается «фоновая загрязненность» воды водоприемника. Однако представляется, что унификация имеет преимущества перед более усложненными оценками, так как учет «фоновой загрязненности» внесет дополнительную неопределенность из-за недостатка или сомнительной достоверности гидрохимических данных в «фоне». При переходе на принципы технологического нормирования сведения о фоновой загрязненности теряют свое значение.

Определенный смысл при взимании платы имеет устойчивость сбрасываемых загрязняющих веществ к биоразложению в водном объекте, так как это учитывает длительность негативного воздействия и одновременно характеризует состояние процессов самоочищения. Эта характеристика для индивидуальных веществ представляет собой отношение БПК₅/ХПК, как принято, в частности, при регистрации веществ в Российском регистре потенциально токсичных химических и биологических веществ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. № 869 и международных документах, где критерием устойчивости считается БПК₅/ХПК £ 0,5. Для простоты расчета можно использовать обратную величину ХПК/БПК₅ и считать нестойким сброс, когда это отношение равно 2 и установление повышающего коэффициента устойчивости, если это отношение больше 2.

Если ХПК/БПК₅ ≤ 2, то К_устойч = 1 (т. е. коэффициент не вводится). Если ХПК/БПК₅ > 2, то К_устойч рассчитывается по формуле:

К_устойч = 0,1ХПК/БПК₅ + 0,8.

Величина повышающего коэффициента, предлагаемая здесь, относительно невелика и может быть пересмотрена при необходимости.

Таким образом, суммарная величина платы определяется как произведение цены воды, «условной водоемкости» и двух повышающих коэффициентов. Если оперировать только величиной «условной водоемкости» и стоимостной оценкой единицы объема воды, то плата за загрязнение, как представляется, будет более обоснованна.

Стоимостные оценки. Известно, что при определении базовых нормативов платы за сброс (Постановление Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13) в основу было положено частное от деления капиталовложений на водоохранные мероприятия на массу сброса веществ, впоследствии умножавшееся на коэффициенты индексации.

Практически одновременно были проведены работы по оценкам цены воды для установления водного налога, а также по стоимостной оценке водных ресурсов как национального богатства России. Использование этих оценок при определении «приведенного объема» представляется достаточно обоснованным.

Например, сброшена 1 тонна нефтепродуктов. Исходя из ПДК, установленной для воды хозяйственно-питьевого водопользования (0,3 мг/л = 0,3 т/млн. м³), « использовано» 3,33 млн. м³ воды. Исходя из рыбохозяйственной ПДК (0,05 мг/л = 0,05 т/млн. м³), – 20 млн. м³.

Если исходить из средней цены воды, установленной водным налогом по закону [19], 300 тыс. руб. за 1 млн. м³, то стоимость воды, использованной сбросом 1 тонны нефтепродуктов, составит в первом случае 999 тыс. руб., во втором – 6 млн. руб.

С учетом стоимости 1 млн. м³ воды по [20] для рек 45 тыс. руб., цена воды, использованной сбросом 1 тонны нефтепродуктов, составит 149,85 тыс. и 900 тыс. руб. соответственно. Если оценить цену воды по нынешним нормативам платы, то получается следующее.

В соответствии с «Базовыми нормативами» по постановлению правительства РФ № 344 [2], сброс 1 тонны нефтепродуктов массы «оценен» в 5510, 27 550 и 137 750 руб. в пределах норматива, лимита и сверх лимита соответственно. Стоимость 1 млн. м³ составляет соответственно 275,5, 1377,5 и 6887,5 руб., т. е. максимально – менее 7 тыс. руб.

Таким образом, «цена» воды, определяемая по нынешним нормативам платы, весьма низка, в особенности в сравнении с водным налогом, который скорее всего завышен.  Вероятно, наиболее приемлемая цена воды – примерно 45 тыс. руб., что предполагает обоснованное повышение норматива платы в 6–7 раз, но не в 25 и 100 раз, как предлагает МПР РФ с 2013 и 2017 г. соответственно.

Однако предлагаемое повышение предполагает, во-первых, отсутствие платы за допустимый (т. е. безопасный) сброс, во-вторых, вычитание параметров, соответствующих забранной воде. Применение величины той или иной стоимости воды с учетом социально-экономической ситуации должно быть рассмотрено экономистами. При этом существенным является порядок получения размеров платежной базы, обеспечивающий справедливость взимания платы.

Предлагаемый подход не исключает таких деталей, как учет средств, затраченных на природоохранные мероприятия, контроля расходуемых средств и т. п. Также здесь не рассматриваются способы получения данных (в частности, периодичность пробоотбора, способы учета погрешности при определении концентраций и объемов воды, что весьма важно). В принципе эти вопросы вполне решаемы и частично уже отработанны.

Вероятно также, что потребуются какие-то повышающие коэффициенты для водопользователей, не выполнивших в срок планы мероприятий, т. е. превысившие срок действия лимитов.

Цель настоящей публикации – привлечь внимание практиков, имеющих опыт исчисления платы и определенные соображения в отношении обоснованности и справедливости оценок. При этом редакция и автор были бы весьма признательны за получение соответствующих откликов и, главное, за сравнение величин платы по существующему и предложенному порядку. В случае, если кто-то попробует выполнить такое сравнение, вопросы можно задать автору настоящей статьи по электронной почте или через редакцию журнала. Единственным обязательным условием для добровольных участников эксперимента является применение биотестирования.

 

Список цитируемой литературы

1. Пономарева Л. С. Экономический механизм охраны вод от загрязнения // Водоснабжение и сан. техника. 2010. № 4, № 6, № 7.
2. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
3. Постановление Правительства РФ от 1 июля 2005 г. № 410 «О внесении изменений в приложение 1 к Постановлению Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344».
4. Отчет по теме «Проведение научно-исследова­тельских работ в области нормативно-методи­ческого и информационного обеспечения проведения Государственной экологической экспертизы с целью увеличения эффективности ее проведения»: Контракт с Ростехнадзором от 16 июня 2006 г. № НТП-4.
5. Отчет по базовому проекту ГК-4 «Совершенствование лабораторно-аналитического обеспечения государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды. Разработка Федеральной номенклатуры показателей, характеризующих загрязнение водных объектов и оказываемое на них воздействие»: Контракт с МПР РФ, 2002.
6. НВН 33-5.3.03-85. Классификация источников загрязнения водных объектов.
7. ЕСЕ/ENVWA/31. Серия публикаций по водным проблемам «Охрана водоисточников и экосис­тем»: Материалы 6 сессии Старших советников правительств стран ЕЭК по проблемам окружа­ющей среды и водных ресурсов, 1993.
8. Сouncil Directive 78/659/EEC of 18 July 1978 on the quality of fresh waters needing protection or impro­vement in order to support fish life.
9. Сборник рекомендаций Хельсинкской комиссии. – СПб: Изд-во РОО «Экология и бизнес», 2001.
10. Жмур Н. С. Государственный и производственный контроль токсичности вод методом биотес­тирования в России. – М.: Международный дом сотрудничества, 1997.
11. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
12. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды: Утв. Минприроды РФ 26 января 1993 г. (с изменениями от 15 февраля 2000 г.). Рег. Мин­юста РФ 24 марта 1993 г. № 19067.
13. Методические указания по разработке норм и нормативов водопотребления и водоотведения с учетом качества потребляемой и отводимой воды в промышленности. – М., Госплан СССР, 1979.
14. Паписов В. К. Социально-экономическая оценка водопользования при планировании промышленного производства. Автореф. дисс. … доктора эконом. наук. – М., 1985.
15. Знаменский В. А. К оценке возможности использования водных объектов для сброса сточных вод // Водные ресурсы. 1980. № 3.
16. ГОСТ 17.1.2.04-77. Охрана природы. Гидросфера. Показатели состояния и правила таксации рыбохозяйственных водных объектов.
17. ОСТ 15.372-87. Охрана природы. Гидросфера. Вода для рыбоводных хозяйств. Общие требования и нормы.
18. СанПиН 2.1.4.1074-01. Питьевая вода. Гигиеничес­кие требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества: Утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 26 сентября 2001 г. № 24.
19. Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, изменения в статью 19 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации».
20. Методические рекомендации по стоимостной оценке водных ресурсов как национального богатства России // Вода России. Апрель 2001. № 15.