Экономический механизм охраны вод от загрязнения (часть 2). Коэффициенты корректировки

Аннотация

Рассмотрены вопросы обоснованности повышающих коэффициентов, вводимых к начисляемой плате за загрязнение и к размерам вреда, наносимого водным объектам. Отмечены особенности размеров и наименований коэффициентов, предусмотренных соответствующими нормативными документами. Высказаны соображения о возможности сокращения количества коэффициентов и установлении более обоснованных корректировок размеров платы или вреда с учетом конкретных условий.

Ключевые слова:

коэффициент , экологические факторы , природные особенности , длительность воздействия , обоснование коэффициентов , загрязнение

Скачать статью в журнальной верстке PDF

При расчетах платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в природную среду и оценке вреда, причиненного окружающей среде, предусмотрено применение различных коэффициентов. В нормативах платы [1] присутствует один «коэффициент экологической ситуации и экологической значимости состояния водных объектов», в Методике [2] несколько коэффициентов, учитывающих:

К_в – экологические факторы (состояние водных объектов);

К_из – интенсивность негативного воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект;

К_вг – природно-климатические условия в зависимости от времени года;

К_дл – длительность негативного воздействия при непринятии мер по его ликвидации;

К_ин – коэффициент инфляции.

Все эти коэффициенты – повышающие, за исключением некоторых, установленных для морей.

Коэффициенты «экологической ситуации и экологической значимости состояния водных объектов» и « учитывающие экологические факторы (состояние водных объектов)», судя по близости их величин, скорее всего по смыслу аналогичны, хотя из их наименований это не является очевидным.

Постановлениями правительства по плате установлены коэффициенты для субъектов Федерации в пределах бассейнов, Методикой [2] – только для бассейнов рек, морей и некоторых дополнительных водных объектов. Первые из коэффициентов заставляют предполагать, что в каких-то субъектах Федерации значимость «экологического состояния» больше, в других – меньше. При этом остается неясным, чем определена значимость – ценностью водных объектов для каких-то видов использования или степенью их загрязненности, какие характеристики «экологического состояния» приняты во внимание в обоих случаях, какая градация использована при определении величин коэффициентов.

Характерной особенностью коэффициентов является уравнивание материальной ответственности за поступление одной и той же массы вещества в более или менее многоводную реку того же бассейна или в регионе. Это с позиций охраны окружающей среды недопустимо и смягчает требования к сбросу в притоки больших рек, что наиболее распространено, в частности в городах. При этом для расчета платы и вреда в разных субъектах Федерации для одного и того же субъекта хозяйственной деятельности придется применять разные величины коэффициентов. Например, при расчете платы за загрязнение в Республике Карелия принят коэффициент 1,13, при расчете вреда – 1,51 или 1,51·2 = 3,02 (для водных объектов водосборной площади Балтийского моря в рамках международной конвенции). В Ставропольском крае при расчете платы будет применен коэффициент 1,53, а при расчете вреда – 2,2.

К тому же при расчете вреда для водопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и т. д. (примечания к табл. 2 Методики [2]), пользователь Методики, следуя ее указаниям, ставится в сложное положение: какие коэффициенты следует увеличивать? Из постановлений правительства или из Методики [2], поскольку в ней установлено, что могут увеличиваться «коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости», т. е. не те «коэффициенты, учитывающие экологические факторы (состояние водных объектов)», которые приведены в соответствующей таблице Методики.

Попытаемся проанализировать логику установления упомянутых коэффициентов.

Коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния водных объектов находятся в пределах от 1 (для некоторых рек бассейнов Северного Ледовитого и Тихого океанов) до 2,2 (для бассейна реки Кубань на территории Краснодарского края).

Так, если, согласно «Инструктивно-методическим указаниям…» [3], эти коэффициенты действительно рассчитаны «на основании данных о количестве сброшенных загрязненных сточных вод по бассейнам основных рек в разрезе республик, краев, областей и объеме стока по бассейнам основных рек в разрезе экономических районов Российской Федерации», то становится очевидным, что этот коэффициент для бассейна реки Оки и для Московской области в частности должен быть одним из наибольших. Так, по оценкам [4], «коэффициент разбавления» загрязненных сточных вод в пределах Окского бассейна в целом составляет более 0,1 (т. е. на 100 литров стока приходится 10 литров загрязненных сточных вод – по этой цифре можно только догадываться о степени нагрузки на отдельные малые реки для всего бассейна). Коэффициент разбавления загрязненных сточных вод местным стоком для Московской области – более 0,4. Для Московской области коэффициент экологической ситуации и экологической значимости состояния водных объектов составляет 1,2, что не согласуется с интенсивностью воздействия на водные объекты в этом субъекте Федерации.

В Ростовской области этот показатель близок к 0,2, в то время как повышающий коэффициент, согласно Постановлению № 344 [1], равен 1,56. Для сравнения: для Республики Саха (Якутия) «коэффициент разбавления» загрязненных сточных вод равен 0,00013, в то время как повышающий коэффициент для этого субъекта установлен равным 1,22. С учетом двукратного дополнительного повышающего коэффициента для районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий такие диспропорции становятся еще более очевидными, так как фактически материальная ответственность за загрязнение считается большей в тех регионах, где интенсивность воздействия на водные объекты на порядки ниже, чем в центральных промышленно развитых субъектах Федерации.

Искусственность установления коэффициентов усугубляется и тем, что объем сброса загрязненных сточных вод практически не связан с массой сброса загрязняющих веществ: при неизменном объеме водоотведения он останется прежним, несмотря на увеличение или снижение содержания веществ в сточной воде при условии, если это содержание выше НДС. Или логика неверна, и максимальными должны быть коэффициенты для «малонагруженных» рек (как предосторожность для их дальнейшего использования при сбросе сточных вод), или логика настолько неопределенна, что не поддается осмыслению.

Коэффициенты К_в, приведенные в таблице 2 приложения № 1 к Методике [2], как следует из названия, должны отражать экологические факторы (состояние водных объектов). Какие факторы и какое состояние определяют их величины, однозначно понять практически невозможно. Можно строить лишь предположения.

Если допустить, что более высокий коэффициент введен для объектов, уже значительно загрязненных, то разница между коэффициентами для Байкала (коэффициент К_в 2,8) и иных водных объектов убеждает, что предположение неверно. Если предположить обратное, то каково основание для почти равных коэффициентов, например рек Дона и Лены, первая из которых значительно более загрязнена и менее многоводна. Если предположить, что коэффициенты отражают особую ценность водных объектов (но это не «состояние водных объектов»), то высокий коэффициент для Байкала, Ладожского и Онежского озер понятен, однако нет оснований считать менее ценными «лососевые» реки Севера или тех же Дона и Лены.

С позиций охраны окружающей среды неясно, на каком основании размер вреда снижается (единственные коэффициенты, не являющиеся повышающими) при идентичном загрязнении морей на расстоянии более 10 км, т. е. в пределах территориального моря Российской Федерации.

И уж совсем озадачивает дополнительное к «бассейновому» увеличение размера вреда, причиненного таким своеобразным объектам, как родники, гейзеры, пруды, обводненные карьеры, каналы, ледники и снежники. Стоит только задуматься: фактически какое воздействие может быть на них оказано и насколько эти объекты более ценны в социальном и экологическом отношении или каково их «экологическое состояние».

Какие «экологические факторы» более значимы для каналов в отличие от рек того же бассейна; для обводненных карьеров; для прудов (безразлично – рыбоводные они или пруды-накопители, охладители, пруды доочистки?); для болот независимо от ценности их как водно-болотных угодий? При расчете вреда от загрязнения «межбассейновых» каналов (например Волго-Донского) – какой коэффициент? Какое воздействие человек и его деятельность вообще могут оказать на гейзеры?! (Видимо, на разработчиков Методики [2] повлияла ситуация на Камчатке в Долине гейзеров).

Не менее интересно проанализировать обоснованность отнесения к вреду размеров полного или частичного истощения водных объектов и коэффициента К_в. Истощением признается не только физическое истощение (предположительно – потребление воды сверх установленных лимитов или безвозвратное изъятие), но и самовольное водопотребление независимо от объемов (п. 20 Методики). То есть последнее – не оценка вреда, а штрафные санкции? И на основании обыкновенного здравого смысла неожиданно выглядят таксы для восстановления от истощения таких водных объектов, как моря, так как в формуле (8) применен К_в!

Коэффициент К_из, учитывающий интенсивность негативного воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект, применяется только для сточных вод. В действующей редакции Методики [2] определение его величины связано со степенью превышения содержания вещества в сточной воде над фоновой в отличие от предыдущей редакции, когда оценивалось превышение над ПДК. Такой подход представляется более «щадящим», хотя с природоохранной точки зрения достаточно сомнителен.

Так, чем более «грязный» фон, тем меньше ответственность за сброс. При 10-кратном превышении коэффициент равен 1. Начиная с 50-кратного – коэффициент одинаковый. Как говорится, «реке уже все равно»? Далее, в Методике [2] не указано, над какой «фоновой» концентрацией учитывается превышение: или природной, или принятой при установлении НДС, или фактической для конкретного выпуска в период повышенного сброса, или в забираемой для использования воде из того же водного объекта – средней или в период повышенного сброса?

В целом и такой подход представляется искусственным, поскольку оценке вреда более соответствовало бы установление коэффициента на основании последствий загрязнения, а именно, как минимум, – на основании степени превышения нормативов качества в водном объекте под влиянием сброса. Следует отметить, что превышение норматива сброса, установленного, как известно, в расчете на минимальную водность (которая бывает один раз в 20 лет) может и не привести к загрязнению воды при реальной водности, что доказывается практикой. Если обратиться к Методике [5], то можно заметить, что в ней при расчете убытков учитывалась концентрация в контрольной точке водного объекта [п. 2.2.1 и формула (6)]. Непонятно, почему этот достаточно разумный и справедливый прием отвергнут, в то время как многие положения этой старой методики перенесены в новую.

Все примеры, приведенные в Методике [2], рассматривают только ситуации, когда в фоновом створе на превышены ПДК, что для конкретных водных объектов не соответствует действительности.

Коэффициент К_вг, учитывающий природно-климатические условия в зависимости от времени года, применяется ко всем случаям, предусмотренным Методикой [2], за исключением захоронения отходов и выбывших из эксплуатации судов.

Установление зависимости определения размера вреда, вызванного сбросом одной и той же массы загрязняющего вещества, от времени года является практически абсурдным и неприемлемым с природоохранной точки зрения, тем более что рассматриваемый коэффициент применяется ко всем веществам и для любых водных объектов универсален. Попытаемся проследить логику установления величин коэффициентов.

В соответствии с Методикой [2], вред, нанесенный сбросом одной и той же массы любого вещества весной, считается самым большим, и одновременно вводится самый малый коэффициент для половодья и паводка, которые бывают, как правило, весной, что дает возможность произвольного выбора коэффициента при исчислении размера вреда и не исключает «договоренностей».

Летом тот же самый сброс, согласно Методике [2], приносит вреда меньше, чем зимой и осенью. Однако если принимать во внимание реально проходящие в природе процессы, то подобный подход не оправдан. В частности, летом условия разбавления в большинстве рек хуже весенних, а последствия сброса определенных веществ не укладываются в логику корректировки ответственности, установленной Методикой.

Если речь идет, например, о биогенных веществах, то принятый подход, возможно, учитывает якобы снижение вреда летом в связи с их потреблением при фотосинтезе. Однако их сброс именно летом при интенсивной освещенности и фотосинтезе приводит к нежелательному увеличению биомассы фитопланктона, ухудшению органолептических и эстетических свойств воды (цветение, ухудшение вкуса и пр.) и последующему риску дефицита кислорода и вторичного загрязнения, а в определенных условиях – к образованию в воде токсичных соединений в результате обильного развития определенного вида водорослей. Следовательно, искусственная корректировка размера вреда в данном случае снижает ответственность виновника, несмотря на угрозу последующих негативных изменений в экосистеме и ухудшения качества воды для использования ее человеком.

Другой пример: со сбросными водами рисоводческих хозяйств в водный объект произведен сброс пестицидов, что обычно происходит летом. Применение установленного Методикой [2] коэффициента К_вг снижает ответственность хозяйства, несмотря на то что сброс ядовитых веществ может оказать существенное вредное воздействие на биологические объекты водной экосистемы, пик жизненной активности которых приходится на летний период. Возникает вопрос: Методика [2] пытается оценить вред водным экосистемам или в определенной мере идет навстречу финансовым интересам водопользователей?

Далее, для сброса в половодье и паводок применяется самый малый коэффициент. Однако известно, что в половодье и паводок, например, содержание нефтепродуктов, взвешенных веществ, удобрений и веществ аэрогенного происхождения («бывших» выбросов в атмосферный воздух, накопившихся в снеге) обычно возрастает под воздействием стока талых и дождевых вод по склонам и мелким временным водотокам, через системы ливневой канализации. Чем же обусловлено применение наименьшего коэффициента за сброс веществ при большей суммарной нагрузке на водный объект?

Зимой и осенью сброс того же количества вещества признается равным и менее вредным, чем весной (но не в половодье!). Однако в подледный период загрязняющие вещества могут оказать больший вред, так как ухудшение условий смешения, исключение доступа кислорода и низкие температуры зимой препятствуют биологическому разложению веществ и другим процессам самоочищения. Наличие осенних паводков может служить основанием для разногласий и «договоренностей».

Столь же необоснованно введение этого коэффициента для других случаев. Интересно, что в одном из примеров применен средний коэффициент К_вг (зима – весна), а возможности такого осреднения в тексте не указаны.

Коэффициент К_дл, учитывающий длительность воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект при непринятии мер по его ликвидации. Следует отметить, что в новой редакции Методики [2] К_дл не применяется при расчете вреда за сброс веществ со сточными водами, и таким образом этой редакцией Методики снят вопрос о двойном учете времени сброса, что было в предшествующей редакции (один раз – при расчете массы сброса по формуле (10), второй раз – введением коэффициента исходя из того же времени Т, равного времени от начала повышенного сброса до его ликвидации и уже учтенного при расчете массы).

Для аварийных ситуаций коэффициент К_дл установлен таблицей 4 Приложения 1 Методики [2], и в определенной мере внесена ясность, что табличная величина используется для случаев, когда меры по устранению последствий загрязнения реально могут быть приняты (сбор мусора, нефти с поверхности и т. п.). Однако для растворимых веществ он принят равным 5, независимо от длительности, что противоречит названию самого коэффициента, но произвольно увеличивает размер вреда в пятикратном размере. Тем самым ФАКТИЧЕСКИ ВСЕ ТАКСЫ ДЛЯ РАСТВОРИМЫХ ВЕЩЕСТВ УВЕЛИЧЕНЫ В 5 РАЗ.

Невольно возникает вопрос, а нельзя ли избавиться от надуманных, весьма противоречивых коэффициентов? Представляется, что можно. Так, если применить подход, уже использованный нами при расчете «цены воды» через нормативы платы и таксы. Он заключается в оценке объема воды, который потребовался бы для разбавления массы вещества до ПДК. Этот подход может использоваться даже в рамках существующего законодательства, стоит только прочитать определение понятия «истощение вод» в Водном кодексе РФ (от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ).

Способ выражения загрязнения через требуемые объемы разбавляющей воды предлагался достаточно давно – в «Методических указаниях…» Госплана СССР [6], в диссертации на соискание степени доктора экономических наук [7], использовался на практике в водно-балансовых расчетах в системе «АскВод Енисей» в 1970–1980-х годах [8]. Тот же подход используется в Евросоюзе по оценке «экологичности» технологии при выборе наилучшей из имеющихся. [9]. По непонятным причинам, скорее всего психологическим, это не вошло в отечественную практику: почему-то многим специалистам казалось, что речь идет об искусственном разбавлении сточных вод свежей водой, а не об условной величине, аналогичной, например, деньгам как всеобщему эквиваленту.

Размер платы за «условную тонну» на самом деле представляет собой оценку стоимости 1 млн. м³ природной воды, «изъятой из водного фонда загрязнением», т. е. уже здесь заложен приемлемый подход к экологическим оценкам загрязнения (в отличие от подхода, примененного в Методике [2] для оценки вреда). При таком подходе сравнение объема истощения с реальной величиной стока конкретной реки за определенный период может быть обоснованным повышающим коэффициентом для конкретного источника загрязнения. В самом деле, если в реке есть много воды, но непригодной ни для питья, ни для обитания гидробионтов, то о наличии водных ресурсов речь не может идти, т. е. налицо истощение. При этом неважно, в какое время года произошло загрязнение, как долго происходит повышенный сброс, во сколько раз превышены фоновые концентрации и т. д. Возможно, дополнительно могут вводиться повышающие коэффициенты для особо охраняемых районов.

Также обоснованно применять коэффициент инфляции и К_дл. только для аварийных разливов нефти и других подобных веществ и сбросе мусора? Дополнительно может быть установлен коэффициент, связанный с устойчивостью веществ к биоразложению и основанный на величине соотношения ХПК/БПК₅. При соотношении ХПК/БПК₅ ≤ 2 (или 2,5) он равен 1, при больших значениях должен быть повышающим. Это соотношение уже учитывается при контроле подачи воды на биологическую очистку (соотношение равно 2,5) [10] и при оценке экологической опасности веществ по международным критериям (соотношение равно 2).

(Продолжение следует)

Список литературы

Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства: Утв. Приказом МПР РФ от 13 апреля 2009 г. № 87, рег. Минюста РФ 25 мая 2009 г. № 13989.
Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды: Утв. МПР РФ 26 января 1993 г. (с изменениями от 15 февраля 2000 г.), рег. Минюста РФ 24 марта 1993 г. № 19067.
Кравец Е. А. Сравнительный картографо-аналитический метод оценки интенсивности антропогенных воздействий на поверхностные водные объекты: Автореф. дисс. … канд. техн. наук. – М., 2005.
Методика подсчета убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства. – М., 1983.
Методические указания по разработке норм и нормативов водопотребления и водоотведения с учетом качества потребляемой и отводимой воды в промышленности. – М., Госплан СССР, 1979.
Паписов В. К. Социально-экономическая оценка водопользования при планировании промышленного производства: Автореф. дисс. … д-р экон. наук. – М., 1985.
Знаменский В. А. К оценке возможности использования водных объектов для сброса сточных вод // Водные ресурсы. 1980. № 3.
Экономические аспекты и вопросы воздействия на различные компоненты окружающей среды: Институт по исследованию перспективных технологий; Отдел конкурентоспособности и устойчивого развития Европейского бюро по комплексному предотвращению и контролю загрязнений окружающей среды. (Неофициальный перевод документа на русский язык осуществлен Проектом «Гармонизация экологических стандартов ГЭС II, Россия» в рамках Программы сотрудничества ЕС – Россия по согласованию с Европейской Комиссией, 2009 г.).
Приказ Госстроя РФ от 6 апреля 2001 г. № 75. Методические рекомендации по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов (МДК 3-01.01).