№12|2010

В РОССИЙСКОЙ АССОЦИАЦИИ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ

bbk 000000

УДК 628.17.001.4

Довлатова Е. В.

О необходимости системного правового регулирования в отрасли

Аннотация

Водоснабжение и водоотведение – одна из сфер хозяйственной деятельности, регулирование отношений в которой регламентируется различными законодательными актами: Водным кодексом РФ – если речь идет о водных природных объектах, Гражданским кодексом РФ – в случае регулирования имущественных отношений, Бюджетным кодексом РФ – при осуществлении целевого финансирования предприятий ВКХ. Подобным образом регулируются и иные сферы деятельности, что не противоречит общей концепции развития законодательства. Однако указанные законы носят общий характер и не направлены на правовое регулирование отношений в отдельных отраслях.

 

 

Скачать статью в журнальной верстке (PDF)

Для решения конкретных и узкоспециальных задач не без помощи лоббирования были приняты отраслевые законодательные акты: Закон РФ «Об энергоснабжении», Закон РФ «О газоснабжении в Российской Федерации» и Закон РФ «О теплоснабжении» (вступил в силу 27 июля 2010 г.). Здесь мы не будем обсуждать Жилищный кодекс РФ, который также имеет специфику по отношению к другим нормативно-правовым актам. Его последняя редакция была принята не без влияния заинтересованных структур.

Анализируя сложившуюся практику законотворчества и правоприменения, становится очевидным тот факт, что для достижения определенных целей, направленных на развитие отрасли водоснабжения и водоотведения, для консолидации всех заинтересованных сил, привлечения внимания со стороны правительства и общества к проблемам водоснабжения, определения задач финансирования отрасли, выработки государственной политики в области обеспечения населения чистой питьевой водой, развития безопасного использования систем канализования и очистки сточных вод необходимо принятие отраслевого закона «О водоснабжении и водоотведении (канализовании)».

Состояние отрасли водоснабжения и водоотведения в силу действующего в настоящее время нормативного регулирования характеризуется отсутствием системного подхода к управлению этой сферой деятельности, что не позволяет в полной мере использовать административно-властную вертикаль.

С вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» ответственность за организацию водоснабжения и водоотведения в муниципальных образованиях возложена на органы местного самоуправления. Возможности муниципальных образований закон уравнивает независимо от их масштаба (это могут быть небольшие поселки с населением от 2–3 тыс. чел. и большие городские округа до 300–500 тыс. чел.), от уровня материальной обеспеченности (вымирающий поселок и технопарк с развитой инфраструктурой), уровня доходности бюджета, техногенной и экологической обстановки, от наличия природных источников воды, глубины залегания водоносных горизонтов и т. п. Раздробленность систем водоснабжения приводит к «антиэкономии от масштаба», т. е. к повышенным удельным затратам и тарифам при той же технологии и том же уровне услуг, что также делает муниципальные образования непривлекательными для потенциальных частных партнеров. Небольшие муниципальные образования обычно имеют меньшую бюджетную обеспеченность по сравнению с крупными, что неминуемо сказывается на качестве жизни населения, его здоровье, а также экологическом состоянии водных объектов.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» возложил на органы местного самоуправления ответственность за формирование тарифной политики в соответствии с уровнем доступности платежей для населения, создание органов регулирования в каждом муниципальном образовании и обеспечение их деятельности нормативной базой. Учитывая существенные различия и возможности муниципальных образований (как материальные, так и интеллектуальные), подавляющее их большинство оказываются несостоятельными при решении серьезных задач, что приводит к необратимым потерям и разрушению отрасли в целом. Обеспечение экологической безопасности деятельности предприятий ВКХ, строительство современных очистных сооружений, создание санитарных зон, специализированных лабораторий и т. п. – это также забота органов местного самоуправления без надлежащей государственной поддержки.

В силу перечисленных причин тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения в муниципальных образованиях различаются в разы, что естественно диктуется экономической целесообразностью: чем меньше муниципальное образование, тем выше тариф. Однако в ряде муниципальных образований искусственно сдерживается рост тарифов, следуя политической конъюнктуре в ущерб безопасности и здоровью населения. Существующее нормативно-правовое регулирование не влияет на сложившееся положение вещей, если не принимать в расчет события весны 2010 г., когда тарифы во всех регионах были скорректированы административно (на уровне Президента РФ) без учета их экономической обоснованности. Все это относится не к нормативному, а лишь к административному регулированию.

Формирование тарифов и нормативов потребления коммунальных ресурсов и услуг с вступлением в силу изменений, внесенных в действующий Жилищный кодекс РФ, теперь отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации. Жаль, что такая мера не решит накопившихся проблем в области финансирования предприятий отрасли.

Привлечение инвестиций и модернизация технически устаревших систем ВКХ в подавляющем большинстве регионов тормозятся из-за отсутствия государственно-ориентированного нормативного регулирования. Делегирование ответственности на уровень муниципальных образований по ряду вопросов хорошо зарекомендовало себя в европейских странах. Но не следует забывать, что Европа и Америка являются наследниками традиций демократического управления и самоуправления. Не следует слепо принимать даже весьма позитивные зарубежные примеры осуществления местного самоуправления, так как развитие общества и его демократических институтов зависит от исторических, политических, финансовых и национальных предпосылок. Необходимо самостоятельно пройти определенный всеми предпосылками путь, что требует немалого времени. Демократические институты в странах Западной Европы складывались веками. Мы же решили, что принятие нового Жилищного кодекса позволит в одночасье перейти к коллективному управлению жилыми домами, и с вступлением в силу закона «О местном самоуправлении» муниципальные образования будут в состоянии развивать централизованные системы водоснабжения при полном отсутствии материальных и иных возможностей.

В настоящее время наметилась тенденция централизации и усиления властной вертикали, поэтому необходимо принятие комплексного отраслевого нормативно-правового акта, регулирующего все стороны процесса организации централизованного водоснабжения и водоотведения, включая имущественные, экономические, технические, экологические и другие аспекты, и позволяющего ликвидировать имеющиеся пробелы в правовых вопросах, тормозящие развитие отрасли.

Содержание и предмет регулирования будущего отраслевого закона «О водоснабжении и водоотведении (канализовании)» будут устанавливать правовые основы экономических отношений, возникающие в связи с забором воды из источников, водоподготовкой, транспортировкой и потреблением воды, водоотведением, транспортировкой и очисткой сточных вод. Также они будут определять полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере организации деятельности по водоснабжению и водоотведению, включая определение прав и обязанностей регулируемых организаций и потребителей услуг.

Закон не обойдет стороной и вопросы имущественных отношений, осуществления прав собственности на объекты ВКХ, права хозяйственного ведения и оперативного управления, определит дальнейшую судьбу МУПов и ГУПов, правила деятельности частных операторов, инвесторов, включая иностранных, претендующих на управление предприятиями ВКХ, условия договоров аренды и т. п.

Говоря об идеологическом подходе к вопросам водоснабжения, приоритетом и конечной целью процесса должно стать стабильное (бесперебойное) обеспечение всего населения России питьевой водой нормативного качества. Нормативы качества потребляемой воды и требования к ее подготовке должны быть изложены в Техническом регламенте «О безопасности питьевой воды». Что же касается водоотведения, т. е. уровня очистки сточных вод, то в этой сфере в качестве ориентира должно быть состояние окружающей среды, а именно водного объекта, в который сбрасываются стоки. Этот водный объект должен быть в состоянии принять определенный объем стоков, очищенных таким образом, чтобы не снижать его способность к восстановлению без нарушения экологического баланса. Требования к качеству и составу сточных вод должны быть отражены в специальном нормативном акте «О безопасности сточных вод». Подход к регулированию качества очистки сточных вод должен соответствовать подходам, закрепленным директивами Европейского Союза и используемым в Европе на протяжении последних двух десятилетий. Результат очевиден.

Все иные моменты, исключающие требования к качеству питьевой воды и составу сточных вод, должны быть урегулированы в едином отраслевом законе.

Принятие нового закона неминуемо повлечет за собой необходимость принятия ряда подзаконных нормативных актов. Однако закон не должен иметь большого количества бланкетных (отсылочных) норм и требовать большого числа подзаконных актов, как это имеет место в настоящее время. Бесконечное число действующих подзаконных актов, плохо сочетающихся между собой и не раскрывающих зачастую основные важные понятия либо раскрывающих недостаточно полно, позволяет трактовать их судебными инстанциями «на свое усмотрение». Такое положение вещей не может удовлетворять правоприменителей, а именно, предприятия ВКХ и потребителей услуг водоснабжения и водоотведения.

В законе планируется определить механизмы финансирования ряда аспектов деятельности ВКХ и подходов к их организации. Например, создание экологических фондов на уровне субъектов РФ, направленных на финансирование капиталоемких проектов по строительству очистных сооружений. Задачи такого уровня должны решаться во взаимодействии с другими министерствами и ведомствами, в частности с Минприроды. Создание экологических фондов и их взаимодействие с бассейновыми советами должны найти отражение в новом законе.

Системный подход к нормативному регулированию должен быть реализован еще и потому, что каждый следующий законодательный акт зачастую требует коренного изменения в экономическом и техническом планировании деятельности предприятий, лишая их возможности работать на долгосрочную перспективу. Ярким примером может служить Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. № 288 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду», выполнение которого исключает возможность получения предприятиями лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Отсутствие технической возможности мгновенного перевооружения и строительства новых очистных сооружений привело лишь к тому, что те предприятия, которые имели долгосрочные инвестиционные программы, включающие строительство очистных сооружений, теперь вынуждены большую часть средств отдавать на штрафы. При этом окружающая среда и водоемы чище не стали.

До тех пор, пока все будет регулироваться при помощи огромного количества подзаконных нормативных актов, выпускаемых отдельными министерствами, нельзя говорить о едином системном подходе к регулированию отрасли водоснабжения и водоотведения. Отставание в нормативном регулировании приводит к стагнации развития всей сферы деятельности ВКХ и, как следствие, ухудшению здоровья нации и загрязнению окружающей среды.

 

Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения

ecw18 vst 200

Конференция итог

VAK2

raww 2017

Aquatherm 2018 100x100

100х100 stroi ural

Трубопроводная арматура АБРАДОКС, АБРА, ABRADOX, ABRA

Авторизация

Внимание! Рекомендуется просматривать сайт максимально свежими версиями браузеров. Некоторые устаревшие версии (IE 8) не смогут корректно скачать материалы номеров журнала.